在地球上，有一個特殊的生態(tài)地帶，這里四季分明，大部分區(qū)域夏季溫暖濕潤，冬季寒冷干燥，獨(dú)特的地理和氣候條件，造就了一種獨(dú)有的土壤——黑土地。
在這個生態(tài)帶上，分布著全球僅有的四大塊黑土地，分別是北美的密西西比平原、中國的東北平原、烏克蘭的烏克蘭平原，南美的潘帕斯平原，總面積不到500萬平方公里。每一塊黑土地，都是當(dāng)?shù)氐募Z倉，同時，它們也都有過開發(fā)、退化、保護(hù)、利用等經(jīng)歷，它們的經(jīng)歷，對中國黑土地的保護(hù)，又有何啟發(fā)？
黑土地是大自然在漫長的歷史中形成的寶藏，它只在溫帶濕潤氣候草原草甸植被條件下形成，青草一年年枯榮往復(fù)，在表層積累成厚厚的有機(jī)質(zhì)，千萬年后，才形成了黑土地，每一厘米黑土地都需要數(shù)百年的積累。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的數(shù)據(jù)顯示，全球最大的黑土地位于東歐烏克蘭大平原，面積為3.3億公頃，其中俄羅斯南部有1.48億公頃，烏克蘭有0.34億公頃。這一區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展較早，在二十世紀(jì)初已形成規(guī)模，長期實(shí)行粗放經(jīng)營方針，一直有“歐洲糧倉”之稱，在蘇聯(lián)時代，該地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全蘇的1/4，甜菜和土豆產(chǎn)量均占全蘇的一半以上。
第二大面積的黑土地位于北美密西西比平原，其中美國境內(nèi)有2億公頃，加拿大境內(nèi)0.4億公頃，墨西哥境內(nèi)0.5億公頃。以美國為例，黑土地囊括了大部分玉米帶和小麥帶，是重要的“商品谷物農(nóng)業(yè)”區(qū)，被稱為美國的“面包籃”。
第三大黑土地位于亞洲，面積為1.2億公頃，主要位于中國的東北平原。在19世紀(jì)中期，才開始有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)開墾。新中國成立之后，才開始大規(guī)模開發(fā)，1950-1958年間，黑龍江省耕地增長幅度全國最高，比1949年增長32%。此后開發(fā)速度進(jìn)一步加快，1978年，黑龍江省每年平均開荒20萬公頃，總計開荒達(dá)593萬公頃，也是這一時期，北大荒變成了北大倉。
第四大黑土地位于南美潘帕斯平原，面積1.05億公頃，其中阿根廷境內(nèi)有8900萬公頃，烏拉圭境內(nèi)有1300萬公頃，巴西南部大約有430萬公頃。阿根廷所占的黑土面積最大，是全球糧倉的重要組成部分。該區(qū)黑土開墾達(dá)120年之久，大多用于種植糧食、油料、果樹、飼料和纖維作物。阿根廷種植作物主要有小麥、玉米、高粱、大麥、大豆和向日葵，烏拉圭黑土區(qū)主要是用于放牧牛羊。
相比中國，國外黑土地的開發(fā)普遍較早，因此也更早遭遇了黑土地退化的問題。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的資料顯示，在20世紀(jì)20-30年代，由于過度毀草開荒、破壞地表植被，水土流失嚴(yán)重，烏克蘭大平原和美國密西西比河流域，相繼發(fā)生了破壞性極強(qiáng)的“黑風(fēng)暴”。1928年，“黑風(fēng)暴”幾乎席卷了整個烏克蘭，一些地方的土層被毀壞了5-12厘米，最嚴(yán)重的達(dá)20厘米。
在北美，由于歐洲移民開墾土地，也很快發(fā)生了土壤退化。美國的第一場沙塵暴始于1933年11月，這次沙塵暴吹走了5厘米以上的表土。1934年的一場“黑風(fēng)暴”卷走3億立方米黑土，當(dāng)年小麥減產(chǎn)51億公斤。
在之后的時間內(nèi)，黑風(fēng)暴時常肆虐。1935年，一項(xiàng)美國野外侵蝕調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，約0.2億公頃的土地在黑風(fēng)暴中失去了生產(chǎn)能力。同時，風(fēng)蝕土壤與有覆蓋的土壤相比，其團(tuán)粒結(jié)構(gòu)破壞嚴(yán)重。
南美的黑土地同樣沒有躲過危機(jī)，資料顯示，早在16世紀(jì)初，歐洲列強(qiáng)就開始了對南美洲的殖民，此后數(shù)百年中，人口數(shù)量的增加，農(nóng)業(yè)大開發(fā)，牧場快速發(fā)展等，都加速了黑土地被侵蝕的現(xiàn)象。直到今天，南美黑土區(qū)的土壤侵蝕一直比較嚴(yán)重。
事關(guān)糧食安全，黑土地退化引起了各國的重視，幾乎在大規(guī)模侵蝕發(fā)生的同時，相應(yīng)的保護(hù)工作就開始了。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的研究資料顯示，在“黑風(fēng)暴”發(fā)生后，美國就開始實(shí)施保護(hù)措施，包括政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會組織在內(nèi)的各種力量，為保護(hù)黑土地投入了巨大的人力物力。美國建立了遍及全國的土壤保持示范點(diǎn)和土壤保持管理區(qū)，如1933年成立了應(yīng)急機(jī)構(gòu)——土壤侵蝕管理局，建立了許多永久性小流域示范區(qū)。到1935年，美國農(nóng)業(yè)部成立土壤保持局，作為一個常設(shè)機(jī)構(gòu)代替了土壤侵蝕管理局。同時，民間土壤保護(hù)者們被分配在小流域示范區(qū)中，以檢驗(yàn)土壤治理和保護(hù)措施的成效。此后，美國逐漸形成了保護(hù)性耕作體系，到目前，保護(hù)性耕作面積已達(dá)美國黑土區(qū)的75%以上。
烏克蘭應(yīng)對黑土退化的主要措施，包括輪作保留根茬、套行耕作、無犁壁耕地、在地緣種植高稈作物當(dāng)圍籬等。1999年，烏克蘭政府提出該國近期農(nóng)業(yè)亟待解決的25個研究項(xiàng)目，其中有4項(xiàng)與土壤利用保護(hù)有關(guān)。
在南美，保護(hù)與利用方面最基本的經(jīng)驗(yàn)是順應(yīng)自然，不掠奪式生產(chǎn)，對土地實(shí)行保護(hù)性開發(fā)利用。具體辦法包括退坡還川，退耕還林還草，坡度在3度以上的土壤作為牧區(qū)，種植牧草，坡度大的土地主要作為林地等。當(dāng)前，南美黑土區(qū)保護(hù)性耕作面積已占85%以上。
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專家觀點(diǎn)
國外經(jīng)驗(yàn)給我們怎樣的啟發(fā)？
相比國外，我國黑土地開發(fā)時間較短，開墾歷史不過百余年，但開墾強(qiáng)度過大，退化危機(jī)也早已顯現(xiàn)。近60年來，我國黑土區(qū)黑土耕作層有機(jī)質(zhì)含量下降了1/3，部分地區(qū)下降了50%，黑土層平均減少了20多厘米。
“東北黑土地退化的程度和表現(xiàn)不盡相同，但共同特征是黑土層在‘變薄、變瘦、變硬’。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李保國說，和國外相比，我國黑土地保護(hù)工作難度更大，“主要有三個方面的原因，第一，我國人地矛盾更加突出，保護(hù)黑土地數(shù)量和質(zhì)量資源的壓力更大，而且在保護(hù)中，糧食產(chǎn)量還需要穩(wěn)中有升。第二，我國實(shí)行家庭承包責(zé)任制，每戶耕地面積小，且大多是分散的小地塊，導(dǎo)致黑土地保護(hù)技術(shù)在技術(shù)實(shí)施、推廣和政策制度方面都困難重重。第三，我國黑土地區(qū)域季風(fēng)氣候特征更加鮮明，地形漫崗漫坡洼地多樣，土壤類型與特性空間上多變，對黑土保護(hù)和利用技術(shù)的區(qū)域適用性要求更高?！?/span>
在吸收借鑒國外黑土地保護(hù)和利用技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合過去十多年我國東北黑土區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，李保國提出了三項(xiàng)建議，他說，“一是重視黑土地保護(hù)和利用科技研發(fā)，根據(jù)國外黑土區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前要特別重視以下工作：大力推廣保護(hù)性耕作或利用技術(shù)。二是系統(tǒng)規(guī)劃，優(yōu)化黑土地利用方式。以山水林田湖草的系統(tǒng)觀統(tǒng)籌規(guī)劃，宜林則林、宜草則草，合理恢復(fù)濕地面積，根據(jù)水資源分布特點(diǎn)科學(xué)確定水田和旱地面積、并開發(fā)低洼區(qū)的鹽堿土地資源，通過系統(tǒng)資源調(diào)配保證黑土區(qū)的大生態(tài)安全。三是創(chuàng)新‘政策、市場、技術(shù)’一體的技術(shù)推廣模式。以此解決地塊分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、效益低、技術(shù)推廣難度大等問題?！?/span>
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2022年8月1日，《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》正式實(shí)施，這是我國首個、也是全球目前唯一一個針對黑土地保護(hù)工作的立法。
相關(guān)法律專家認(rèn)為，這是一部“管用、好用的法”；而黑土地保護(hù)的一線工作者則認(rèn)為，法律的實(shí)施，為保護(hù)工作提供了強(qiáng)有力的支持。
此外，記者注意到，《黑土地保護(hù)法》還對盜采、盜賣、購買黑土的現(xiàn)象做出了明確規(guī)定，采盜賣將受到法律處罰。同時，明知非法仍購買的，也將受到法律的處罰。
為保護(hù)黑土地，我國此前已經(jīng)先后頒布多項(xiàng)規(guī)劃、政策，如《東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要（2017-2030年）》《東北黑土地保護(hù)性耕作行動計劃（2020-2025年）》《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025年）》等。
此次《黑土地保護(hù)法》的實(shí)施，將黑土地保護(hù)上升到了法律層面，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會副會長、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任、教授任大鵬認(rèn)為，所有涉及農(nóng)業(yè)自然資源的立法，保護(hù)與利用的關(guān)系都是立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。而在《黑土地保護(hù)法》中，則統(tǒng)籌兼顧到保護(hù)與利用的關(guān)系，在突出保護(hù)的基礎(chǔ)上規(guī)范引導(dǎo)對黑土地的合理利用體現(xiàn)了“用養(yǎng)結(jié)合”的立法理念。
“從保護(hù)的角度講，法律明確了黑土地保護(hù)的范圍，第二條、第四條第二款明確規(guī)定，法律保護(hù)的是黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等四省區(qū)的黑土‘耕地’，以及‘歷史上屬黑土地，除確無法修復(fù)的外’。同時，法律還明確要建立健全黑土地調(diào)查和監(jiān)測制度（第九條）、強(qiáng)化黑土地保護(hù)的科技支撐（第十一條）、分類別綜合治理（第十四條、第十五條、第十六條）、投入品包裝物、廢棄物處理（第十八條）、禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土（第二十條）、建設(shè)項(xiàng)目不得占用黑土地的原則（第二十一條）等制度，并規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管制度和法律責(zé)任制度?！比未簌i說，“從利用的角度講，法律規(guī)定了黑土地的基本用途（第五條），并規(guī)定了加強(qiáng)黑土地農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（第十二條）、推廣科學(xué)耕作制度（第十三條）、黑土地綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展（第十九條）以及用養(yǎng)結(jié)合、保護(hù)效果導(dǎo)向的激勵政策（第二十三條）等制度。”
《黑土地保護(hù)法》被稱為“小切口”法律，具有“小精尖”的特征。任大鵬說，“《黑土地保護(hù)法》是一部管用、好用的法。法律條文只有三十八條，但在保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)原則、保護(hù)措施、保障機(jī)制等方面的一系列規(guī)定，體現(xiàn)了法律規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性和完整性，有明確的法律制度的適用條件和適用對象、法律對各類行為的態(tài)度以及激勵制度和懲戒制度?！?/span>
這部法律明確了各個主體的責(zé)任，體現(xiàn)出全社會保護(hù)黑土地的理念。任大鵬解釋說，“在保護(hù)責(zé)任的主體方面，法律非常明確地規(guī)定了政府及其有關(guān)部門的黑土地保護(hù)職責(zé)，在全文中，共有32處使用了政府一詞，同時也明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的義務(wù)，農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的義務(wù)，畜禽養(yǎng)殖者的義務(wù)，建設(shè)單位的義務(wù)等。此外，第二十四條規(guī)定了‘國家鼓勵糧食主銷區(qū)通過資金支持、與四省區(qū)建立穩(wěn)定糧食購銷關(guān)系等經(jīng)濟(jì)合作方式參與黑土地保護(hù)，建立健全黑土地跨區(qū)域投入保護(hù)機(jī)制?！诙鍡l第一款規(guī)定‘鼓勵社會資本投入黑土地保護(hù)活動，并保護(hù)投資者的合法權(quán)益。’”
《黑土地保護(hù)法》還強(qiáng)調(diào)了與其他相關(guān)法律的銜接。任大鵬解釋，“黑土地作為耕地的一種類型，適用本法的同時也適用《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》以及正在制定中的《耕地保護(hù)法》等法律法規(guī)，處理好法律相互之間的銜接問題，是保障法律有效實(shí)施的重要方面。本法第三十七條還特別規(guī)定，‘林地、草原、濕地、河湖等范圍內(nèi)黑土的保護(hù)，適用《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國濕地保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》等有關(guān)法律；有關(guān)法律對盜挖、濫挖、非法買賣黑土未作規(guī)定的，參照本法第三十二條的規(guī)定處罰。’”
在吉林省四平市梨樹縣，常年在一線從事黑土地保護(hù)、推廣保護(hù)性耕作模式的王貴滿告訴記者，《黑土地保護(hù)法》的實(shí)施，讓他們在工作中“有了底氣”。
王貴滿是梨樹縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站站長，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)吉林梨樹實(shí)驗(yàn)站副站長，他表示，過去推廣保護(hù)性耕作模式時，最難的是改變?nèi)藗兊挠^念，“不僅是農(nóng)民，許多干部甚至科研人員，始終沒有從利用再利用的觀念中解脫出來，往往追求更大的效益、更高的產(chǎn)量，因此對保護(hù)性耕作的模式不認(rèn)同。我們下鄉(xiāng)推廣技術(shù)，常會遇到這樣的現(xiàn)象，對方不認(rèn)可，也不理解，認(rèn)為免耕少耕、秸稈全覆蓋之類的技術(shù)，會導(dǎo)致產(chǎn)量下降。然而事實(shí)并非如此，我們的試驗(yàn)田里，保護(hù)性耕作并沒有造成產(chǎn)量下降，有的地方還有上升?！?/span>
“其實(shí)大家都知道，按照以前的方式，一到冬天，裸露的黑土就會被風(fēng)刮走，而有秸稈覆蓋的，則能夠留下土壤。”王貴滿說，“農(nóng)民承認(rèn)這個現(xiàn)象，我們就跟他們說，土刮走了，其實(shí)是財富流失，因?yàn)橥寥雷儽?，產(chǎn)量也會下降。我們也是這樣，一點(diǎn)點(diǎn)去改變?nèi)藗兊挠^念?！?/span>
《黑土地保護(hù)法》的實(shí)施，讓王貴滿這樣的一線工作者，有了更多的動力和底氣，“立法是一個標(biāo)志，也劃定了紅線，哪些是不能觸碰的，規(guī)定得非常明確，各級部門的職責(zé)、耕種者的權(quán)利義務(wù)，也都清清楚楚。我們推廣保護(hù)性耕作的模式，也會變得更容易，因?yàn)檫@些都是明確寫在法律中的?！?/span>
《黑土地保護(hù)法》明確了“政府主導(dǎo)、誰利用誰保護(hù)”的原則，還明確了相關(guān)法律責(zé)任，包括政府責(zé)任與利用者責(zé)任等。其中第二十九條規(guī)定，“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等有關(guān)部門、縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門”，如有“截留、挪用或者未按照規(guī)定使用黑土地保護(hù)資金；對破壞黑土地的行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報未及時查處；其他不依法履行黑土地保護(hù)職責(zé)導(dǎo)致黑土地資源和生態(tài)環(huán)境遭受破壞的行為”，“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分?！?/span>
2021年，東北五常盜采黑土的案件曾引發(fā)廣泛關(guān)注。記者發(fā)現(xiàn)，直到目前，在各個電商平臺上，仍有大量電商以“東北黑土”的名義出售土壤。
《黑土地保護(hù)法》對此也有明確規(guī)定，其中第二十條規(guī)定，“任何組織和個人不得破壞黑土地資源和生態(tài)環(huán)境。禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土。”第三十二條規(guī)定，“非法出售黑土的，由縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門按照職責(zé)分工沒收非法出售的黑土和違法所得，并處每立方米五百元以上五千元以下罰款?！?/span>
此外，購買黑土者，也可能受到處罰，第二十條規(guī)定，“明知是非法出售的黑土而購買的，沒收非法購買的黑土，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款?！?/span>
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《黑土地保護(hù)法》的背景與未來
專家解讀黑土地保護(hù)困境
《黑土地保護(hù)法》詳細(xì)提出了科學(xué)耕作制度和科技手段，并將推廣和實(shí)施列為縣級以上政府的責(zé)任。
作為全球第一部針對黑土區(qū)黑土地資源利用與保護(hù)的國家法律，《黑土地保護(hù)法》在起草和制定過程中，經(jīng)歷了哪些探討和爭議？《黑土地保護(hù)法》將如何保護(hù)黑土地？對我國糧食安全和生態(tài)安全又有怎樣的意義？
為此，新京報記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院院長李保國，多年以來，李保國一直在進(jìn)行黑土地保護(hù)的工作，也是黑土地保護(hù)“梨樹模式”的創(chuàng)建者之一，在《黑土地保護(hù)法》起草過程中，他多次參與研討。李保國告訴記者，“在未來，四省區(qū)還需要進(jìn)一步出臺具體的實(shí)施辦法，將黑土地保護(hù)納入政府績效考核監(jiān)督，任務(wù)落實(shí)到人，壓實(shí)黑土地保護(hù)責(zé)任。”
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