耕地保護 要數(shù)量更要質(zhì)量
切實保護耕地是關系國計民生的頭等大事。2021年中央農(nóng)村工作會議指出，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。本期邀請專家圍繞耕地保護進行探討。
主持人：經(jīng)濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅主持人：我國耕地現(xiàn)狀如何？怎樣守住18億畝耕地紅線？
鄖文聚（自然資源部國土整治中心研究員）：我國耕地資源面臨嚴峻形勢。整體來看，我國耕地數(shù)量大幅減少趨勢已持續(xù)30年。最新國土“三調(diào)”（第三次全國土地調(diào)查）數(shù)據(jù)顯示，全國耕地19.18億畝。自2009年到2019年10年間我國耕地凈減少1.13億畝，年均1130萬畝。與“二調(diào)”相比，年均減少面積甚至略有擴大。在非農(nóng)建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和國土綠化。過去10年的地類轉換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，結果是，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。耕地流向園地等農(nóng)用地情況，“三調(diào)”專門對此進行了調(diào)查標注，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農(nóng)用地。
耕地資源“大換位”，光溫水土條件不匹配程度加深。從宏觀看，我國耕地資源重心持續(xù)向西北、東北轉移，光熱水搭配更好的南方優(yōu)質(zhì)耕地流失速度快，全國耕地資源格局南北對調(diào)，南方的糧食產(chǎn)量占全國比重已不足30%。從微觀看，區(qū)域耕地資源城鄉(xiāng)對調(diào)，沿河、沿路、沿村的耕地“種”上了房子、植上了樹，補充的耕地進了山、開了荒。保障糧食安全必須保證18億畝耕地紅線不褪色?！?8億畝耕地紅線”的提出由來已久，2006年“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地保有量的約束性指標，2008年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020年）》提出守住18億畝耕地紅線，其基本思想是提升耕地生產(chǎn)能力、耕地承載能力。但是，在我國現(xiàn)有耕地中，有相當比例是不穩(wěn)定耕地，難以改造建設成為高標準農(nóng)田。堅守耕地紅線，不僅要確保18億畝耕地穩(wěn)定在握，而且要確保耕地紅線成色不褪，耕地資源利用效率不降。打好規(guī)劃控制、用途管制、建設提升、生態(tài)修復組合拳。堅持數(shù)量質(zhì)量并舉，用嚴密的法制完善耕地保護制度。明確耕地內(nèi)涵，徹底解決耕地保有量、永久基本農(nóng)田倒掛現(xiàn)象。從規(guī)劃源頭進行耕地保護，守住耕地數(shù)量、穩(wěn)定耕地布局。遵循質(zhì)量優(yōu)先、集中連片的基本原則，嚴格耕地用途管制，明確耕地與其他用地之間的轉換規(guī)則，提高耕地質(zhì)量建設水平，完善建后管護機制。構建耕地資源及其利用的監(jiān)測預警技術體系，及時發(fā)現(xiàn)并解決耕地資源源頭保護與利用過程中出現(xiàn)的問題。
分區(qū)分類施策，建設生態(tài)良田、智慧利用農(nóng)田。對于不同種類耕地質(zhì)量生態(tài)退化應采取不同措施。如丘陵山區(qū)應統(tǒng)籌耕地保護與生態(tài)修復，因地制宜推進坡改梯、農(nóng)田水利建設、生態(tài)退耕等；生態(tài)脆弱區(qū)、干旱地區(qū)應做好土地適宜性評價，對宜耕土地實行保護性開發(fā)利用。建立智慧利用農(nóng)田，基于大數(shù)據(jù)驅動的耕地系統(tǒng)認知、動態(tài)感知、智能決策與知識服務，實現(xiàn)耕地治理體系與治理能力現(xiàn)代化。加強科技創(chuàng)新。針對不同類型耕地保護利用障礙，亟需采取相應工程措施和物理、化學、生物等綜合技術提升耕地生產(chǎn)能力、維護耕地健康水平。我國夏糧主產(chǎn)區(qū)秦淮過渡帶耕地保護利用長期面臨中低產(chǎn)糧田土壤結構差、有機質(zhì)含量低、耕層水肥保蓄能力弱、易旱易澇不易耕等問題，亟需科技工作者攻克秦淮過渡帶振蕩型多因子復合障礙、耕地合理利用關鍵技術，形成技術體系并盡快實施。主持人：我國耕地面臨哪些生態(tài)問題？如何借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗更好促進我國耕地資源持續(xù)利用與保護？
孔祥斌（中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院教授）：目前我國耕地資源面臨五大生態(tài)問題。氮、磷和溫室氣體排放增加突破安全邊界。目前，我國成為世界化肥農(nóng)藥用量最多的國家，氮肥施用量占全球33%，磷肥施用量占全球36%，單位面積化肥施用量達440公斤，農(nóng)藥施用量達14公斤/公頃。氮肥和磷肥過量使用，導致氮、磷流失嚴重。2018年氮、磷流失量分別為821.4萬噸、213.8萬噸，遠超我國氮、磷安全邊界48.57萬噸和16.19萬噸。黃淮海平原地下水超采嚴重影響當?shù)匕l(fā)展。我國北方地區(qū)，全國20%的水資源需灌溉60%的耕地，引起地下水超采，超采面積近30萬平方千米，超采量約170億立方米。黃淮海平原是我國地下水超采最嚴重的區(qū)域。研究表明淺層地下水以0.46±0.37米/年、深層地下水以1.14±0.58米/年的速度下降。黃淮海平原灌溉量減少20%至40%，會造成小麥產(chǎn)量減少8.64%至12.36%，玉米產(chǎn)量減少2.30%至3.11%。
東北黑土地退化動搖我國糧食安全的“壓艙石”。東北黑土地是我國最重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和最大的優(yōu)質(zhì)商品糧生產(chǎn)基地，但是耕地重心北移和高強度的利用方式加劇東北黑土地退化，導致黑土地“變薄、變瘦、變硬”。黑土耕層平均厚度已由開墾前80至100厘米下降為20至30厘米。近60年黑土耕作層土壤有機質(zhì)含量下降了1/3，部分地區(qū)下降了50%。東北黑土地是我國旱地土壤有機碳唯一下降的地區(qū)，每10年下降0.6至1.4斤/公斤。與自然黑土相比，開墾20年、40年、80年的耕地土壤0至30厘米土層土壤容重分別增加7.59%、34.18%和59.49%，田間持水量分別下降10.74%、27.38%和53.90%。西北白色薄膜污染嚴重阻礙農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)育。我國地膜使用量由1994年的42.63萬噸增加到2020年的238.9萬噸，年均增長7.27%，覆蓋我國耕地面積66萬公頃以上，但薄膜回收率大約在60%，導致薄膜殘留十分嚴重，殘留地膜會影響土壤的吸濕性，阻礙農(nóng)田土壤水分的運動，同時也會嚴重抑制農(nóng)作物生長發(fā)育。重金屬污染嚴重威脅著百姓的飲食安全。2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，全國土壤總點位超標率為16.1%，遠高于20世紀80年代農(nóng)田土壤污染率約5%的水平。
國內(nèi)外有許多耕地資源利用的成功經(jīng)驗。以色列以科技為核心的耕地保護實現(xiàn)了資源的高效利用，并減少生態(tài)風險。修建完善的國家輸水系統(tǒng)，并有先進的海水淡化技術；使用滴灌與污水回用技術，克服了畦灌和淋灌造成的土壤板結，提高土壤微生物活性；收集雨水技術，減少土壤侵蝕，僅此一項技術就可以使每公頃小麥產(chǎn)量提高500公斤。荷蘭通過完善城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和技術型家庭農(nóng)場使其實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。荷蘭有完善的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，防止城市化對農(nóng)業(yè)用地的大規(guī)模侵蝕；建立國家土地儲備機構，通過土地收購，進行土地整治，整備后的土地主要通過長期租賃的方式供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，用于集中機械化耕作。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式值得借鑒，?；~塘較好地發(fā)揮水陸交互作用與邊緣效應，協(xié)調(diào)種養(yǎng)間的經(jīng)濟與生態(tài)效益，是一種可持續(xù)生態(tài)農(nóng)業(yè)的典范。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，吉林梨樹的保護性耕作，通過科研院所重點參與、合作社為載體、政府和企業(yè)協(xié)同保護性耕作模式，提升了耕地土壤質(zhì)量。廣西龍州“小塊并大塊”等耕地規(guī)?；绞?，通過權屬調(diào)整，將細碎化耕地歸并整治，一定程度上解決耕地細碎化問題，推進了規(guī)?；?jīng)營，減少了農(nóng)藥化肥的投入。
結合國內(nèi)外經(jīng)驗，建議采取如下措施實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用。第一，通過耕地保護，實現(xiàn)耕地空間格局優(yōu)化和生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同。樹立山水林田湖草沙是一個生命共同體、保護耕地就是保護生態(tài)的理念，促進耕地紅線與生態(tài)紅線共融?？茖W評價耕地空間分布，根據(jù)各區(qū)域耕地分布總體特征，優(yōu)化耕地空間格局，實現(xiàn)耕地空間的嚴格管控。進行耕地保護生態(tài)治理，調(diào)整農(nóng)作物生產(chǎn)布局，控制利用強度。對已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)問題的耕地，要進行合理休耕輪作；對自然條件較差的邊際土地，進行有序退耕；對污染的耕地，要進行污染治理。第二，通過產(chǎn)權調(diào)整，實現(xiàn)耕地資源高效利用。探索不同耕地產(chǎn)權調(diào)整模式，通過“一社一田”“小塊并大塊”“一戶一田”與“一組一田”等耕地規(guī)模化方式，以及地方政府提供政策和資金的支持，實現(xiàn)權屬調(diào)整、土地流轉、土地整治工程的有機銜接，解決耕地細碎化問題，建設新型生產(chǎn)單元，達到耕地平整、集中連片、農(nóng)田基礎設施完善、地力提升的綜合目標，提高農(nóng)業(yè)機械化水平、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升耕地利用效率，降低生態(tài)風險。第三，創(chuàng)新耕地資源保護與利用治理機制。構建“縱橫結合”耕地多功能和永久基本農(nóng)田生態(tài)補償機制。建立糧食生產(chǎn)生態(tài)補貼，進一步加強對生產(chǎn)過程中的綠色管控，考核良田良種的生態(tài)成效，對耕地利用成效較好的經(jīng)營者進行附加補貼、對耕地保護成效較好的地方政府進行建設用地指標獎勵，鼓勵農(nóng)民進行綠色生產(chǎn)，激發(fā)農(nóng)民和地方政府耕地生態(tài)保護動力，穩(wěn)步落實國家“一控兩減三基本”污染防治目標。同時，構建多元主體耕地資源保護與利用機制。充分激活農(nóng)民等微觀經(jīng)營主體耕地保護動力，通過土地發(fā)展權補償、糧食生產(chǎn)補貼和生態(tài)補償?shù)?，提高耕地?jīng)營主體的經(jīng)濟效益。主持人：目前我國耕地質(zhì)量如何？怎樣持續(xù)提升耕地質(zhì)量，保證農(nóng)田“必須是良田”。
吳克寧【中國地質(zhì)大學（北京）土地科學技術學院教授】：耕地質(zhì)量調(diào)查評價是自然資源管理的重要基礎性工作，是摸清耕地質(zhì)量家底、進行耕地質(zhì)量紅線保護與建設的重要依據(jù)。目前，我國相關部門根據(jù)管理職能不同，從不同角度對耕地質(zhì)量進行評價和管理。自然資源部基于原國土資源部牽頭起草的《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》開展耕地質(zhì)量等別評價工作，實質(zhì)是反映耕地自然資源稟賦（產(chǎn)能），服務土地資源管理。該體系將全國耕地劃分為12個一級區(qū)、42個二級區(qū)，具體考慮自然因素、利用水平、經(jīng)濟條件等影響因素進行評價并劃分耕地質(zhì)量等別。分等結果按照標準糧100公斤的間距劃分耕地等別，從優(yōu)到劣形成1至15等，等別結果包括自然等、利用等、經(jīng)濟等，全國可比?！?017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》顯示，全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，中等地占比最大，面積為106462.40萬畝，占52.72%；優(yōu)等地5848.58萬畝，占2.90%；高等地53693.58萬畝，占26.59%；低等地35931.40萬畝，占17.79%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部基于原農(nóng)業(yè)部牽頭起草的《耕地質(zhì)量等級》開展耕地質(zhì)量等級評價工作，實質(zhì)是反映耕地地力（土壤肥力）水平，服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該體系將全國耕地劃分為9個一級農(nóng)業(yè)區(qū)、37個二級農(nóng)業(yè)區(qū)，分區(qū)域具體考慮耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施等因素，進行評價并劃分出耕地等級。結果采用等間距法，從優(yōu)到劣依次劃分為一至十等，等級結果分區(qū)可比?！?019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，全國耕地按平均等級為4.76等，其中一至三等耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積31.24%；四至六等耕地面積為9.47億畝，占耕地總面積46.81%；七至十等耕地面積為4.44億畝，占耕地總面積21.95%。
除上述兩種上升至政府層面、大規(guī)模開展且廣泛應用的耕地質(zhì)量評定標準外，生態(tài)環(huán)境部牽頭編制的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風險管控標準（試行）》、中國地質(zhì)調(diào)查局牽頭編制的《土地質(zhì)量地球化學評價規(guī)范》、國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查耕地資源質(zhì)量分類工作方案》等文件，從耕地土壤污染風險、農(nóng)耕區(qū)地球化學質(zhì)量狀況、耕地自然條件和本底狀況等層面開展耕地質(zhì)量監(jiān)測與評價工作。我國耕地質(zhì)量形勢仍舊嚴峻。從質(zhì)量來看，耕地高產(chǎn)田僅占耕地總面積的31.24%，中低等級占2/3以上，障礙退化耕地面積占比高達40%，鹽堿耕地已達1.14億畝，超過14%的耕地嚴重酸化。持續(xù)提升耕地質(zhì)量，確保農(nóng)田是良田，需要理念創(chuàng)新、技術綜合、政策支持。從概念上理解好“良田”。目前我國“三大土地資源管理體系”關于耕地質(zhì)量的內(nèi)涵不統(tǒng)一、指標不一致、方法技術不相容，制約耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護監(jiān)管體系的構建。對比國內(nèi)已有耕地質(zhì)量評價體系，對標國外功能性土地管理和土壤健康評價，從土地生產(chǎn)潛力、土壤功能、土壤健康以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)能要素維度進行評價監(jiān)管，建立健全包容完整、科學系統(tǒng)，與國際體系接軌，與管理體制相適應的耕地調(diào)查評價技術體系，為建設好、利用好、管護好良田做好基礎工作。
從技術上建設好“良田”。我國中低產(chǎn)田分布面積最大的區(qū)域是東北、華北和長江中下游區(qū)域，從南到北各區(qū)域障礙類型復雜多樣。要以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，依托國土整治與生態(tài)修復平臺，建設高標準農(nóng)田。通過土地平整工程，歸并零散地塊、提高田塊規(guī)整度、增加有效土層厚度，改善立地條件；通過土壤改良工程，改善表層土壤質(zhì)地、提高有機質(zhì)含量、抑制土壤鹽漬化、調(diào)節(jié)土壤pH值，改善土壤條件；通過灌溉排水工程和田間道路工程，提高灌溉保證率、完善排水條件、提高田塊通達度，改善利用條件；通過農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程，增加農(nóng)田防護林面積、維持生物多樣性，改善生態(tài)條件。采取針對性、綜合性技術建設打造旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)良田。
從政策上管護好“良田”。對于已建設好的良田管理，最關鍵的是保證其不被破壞?！疤镩L制”是遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的重要抓手。目前“田長制”存在缺少完整權威立法體系、責任制主體權責較分散、監(jiān)管對象不明晰等問題。未來需要推進構建并筑牢“田長制”的法律體系；對“非農(nóng)化”“非糧化”行為可能引起的耕地破壞的類型及種植條件破壞程度進行權威認定；利用明確的責任權利歸屬倒逼主管部門，達到各方主動履行職責的“公共責任制”效果；明晰“田長制”的監(jiān)管對象，明確細化各轄區(qū)的基本農(nóng)田與耕地的準確用途，避免監(jiān)管出現(xiàn)“真空地帶”。通過“田長制”這一“長牙齒”的耕地保護措施，全面提升良田的保護利用水平。
